Menschenrechte verantwortlich schützen – Konzept der Responsibility to Protect weiterentwickeln

Sehr geehrter Dr. Simon Adams,
Exzellenzen,
meine Damen und Herren,

ich möchte Sie ganz herzlich zu unserer heutigen Konferenz begrüßen. Besonders begrüßen möchte ich die Botschafter von Namibia und Mexiko sowie die Angehörigen vieler anderer Botschaften, die heute zu uns gekommen sind.

1 Die Schutzverantwortung und Syrien

„Menschenrechte verantwortlich schützen“ – Dieses Anliegen könnte nicht aktueller sein. Der anhaltende, blutige Konflikt in Syrien mit bis zu 11.000 Toten wirft die Frage auf, ob das nicht ein klassischer Fall dafür ist, dass die internationale Gemeinschaft jene Schutzverantwortung wahrnimmt, die der syrische Staat entsprechend seiner Souveränitätspflichten nicht gewährleistet. Offensichtlich ist das syrische Regime nicht nur nicht willens, seine Bevölkerung vor Verbrechen zu schützen, es beteiligt sich an Verbrechen am eigenen Volk.

Ein klassischer Fall also für die Wahrnehmung der Responsibility to Protect durch die internationale Gemeinschaft?

Die jüngsten Massaker von Hula und in der Provinz Hama mit knapp 200 Toten stellen eine Zäsur dar. Denn wann, wenn nicht in einem solchen Fall von Massen-Hinrichtungen, Vergewaltigungen und blutigen Ermordungen, muss die internationale Gemeinschaft hinschauen und alles versuchen, um die Menschenrechte wirksam zu schützen?

Dennoch sind derzeit nahezu alle Verantwortlichen und Experten gegen eine militärische Intervention in Syrien.

Bei meinen Gesprächen bei den Vereinten Nationen und mit der US-Administration in Washington letzte Woche wurde diese Position einhellig so vertreten.

Zu hoch ist die Gefahr einer Ausweitung des Konflikts und einer Destabilisierung des gesamten mittleren Ostens, zu gering die Chancen für eine Eindämmung des Konflikts.

Man muss die Risiken zur Kenntnis nehmen, die ein Eingreifen in Syrien mit sich brächte. Angesichts des real existierenden Bürgerkriegs in Syrien, der religiösen und ethnischen Spaltungen sowie der in diesem Konflikt ausgetragenen regionalen wie internationalen Interessenkonflikte wäre ein militärisches Eingreifen unverantwortlich.

Schon heute erleben wir, wie der Konflikt auf den Libanon übergreift – wie auf syrischem Boden nicht nur ein Bürgerkrieg, sondern auch ein Stellvertreterkrieg zwischen Iran und Saudi-Arabien ausgetragen wird, befeuert von Waffenlieferungen, Ausbildern und auch Söldnern.

Wer nicht will, dass die gerade überwundene Vergangenheit eines zerfallenden Iraks die Zukunft der gesamten Region wird, der muss alles tun, diesen Konflikt einzudämmen. Eine Intervention wäre das Gegenteil von Eindämmung.

2 Der Libyen-Hangover

Ein Mandat für eine Intervention auf der Basis der Responsibility to Protect durch den UN-Sicherheitsrat ist nicht in Sicht. Das hat mit dem zu tun, was salopp gerne als der Libyen-Hangover bezeichnet wird. Es geht um den unbefriedigenden Ausgang des Militäreinsatzes in Libyen. Der geht bis heute mit einer fragilen Menschenrechtslage in einem nun von rivalisierenden Milizen beherrschten Land einher – eine Erfahrung, die unsere Parteivorsitzende Claudia Roth dieser Tage in Tripolis machen musste.

In Libyen kämpfen heute immer noch bewaffnete Milizen gegen eine schwache Übergangsregierung, nach wie vor kommt es zu Menschenrechtsverletzungen, Folterungen und gewaltsamen Auseinandersetzungen mit schweren Waffen, die ihren Weg ins Land gefunden haben. Auch wenn ein
Massaker in Bengasi durch Gaddafis Truppen verhindert werden konnte, mit der derzeitigen Lage in Libyen kann niemand zufrieden sein.

Es gibt Stimmen, die sagen, das Mandat des Sicherheitsrates sei im Fall Libyen überdehnt worden, die Responsibility to Protect als Vorwand für einen Regimewechsel missbraucht worden.

Nun, aber die reale Alternative wäre die Teilung des Landes gewesen – mit der Opposition um Bengasi und Gaddafi in Tripolis.

Was aber heißt es für die Zukunft der Schutzverantwortung, wenn sie im Falle einer Militärintervention entweder auf einen Regimewechsel oder auf eine Teilung des Landes hinausläuft? Darauf, dass die internationale Gemeinschaft Partei in einem Bürgerkrieg wird?

Die Antwort darauf geben zurzeit Staaten wie Russland und China, die im entscheidenden Sicherheitsrat ein Vetorecht haben. Sie sehen sich nach der Libyen-Erfahrung in ihrer Skepsis bestätigt. Es ist sehr wahrscheinlich, dass sie im Fall von Syrien den Sicherheitsrat weiter blockieren.

Doch auch Staaten ohne Vetorecht und unzweifelhaft demokratisch wie Brasilien und Indien sehen die Wahrnehmung der Schutzverantwortung durch die internationale Gemeinschaft anstelle des souveränen Staates extrem kritisch. Sie verweisen nicht nur darauf, dass die Schutzverantwortung bei den Vetomächten – wer erinnert sich nicht an Tschetschenien – faktisch suspendiert ist, sondern dass hier ein Grundpfeiler des Völkerrechts, die Souveränität von Staaten, selektiv in Frage gestellt werde und so die Souveränität besonders von Entwicklungs- und Schwellenländern eingeschränkt wird.

Unabhängig vom Veto wird es so künftig schwer, Mehrheiten für eine militärische Intervention zur Wahrnehmung der Responsibility to Protect zu erreichen.

Läuft also der Fortschritt, der mit dem Beschluss der UN-Generalversammlung zur Responsibility to Protect erreicht wurde, leer? Hat sich die Anerkennung dieser Schutzverantwortung durch die erste wie zweite Libyen-Resolution im Sicherheitsrat als Pyrrhus-Sieg erwiesen?

3 Aus den Erfahrungen lernen

Neben dieses grundsätzliche Problem gesellt sich ein zweites. Was ist die internationale Gemeinschaft in der Lage zu leisten? Zu was sind wir bei allem Bemühen tatsächlich in der Lage, um die Schutzverantwortung auch durchzusetzen?

An dieser Stelle lohnt es sich, einen Blick auf die letzten Jahrzehnte zu werfen und aus den Erfahrungen mit Militäreinsätzen Lehren zu ziehen.

Sowohl Srebrenica als auch Ruanda waren schreckliche Blamagen für die internationale Gemeinschaft, weil sie bei diesen Massakern weggesehen hat. Diese Lehre hat Deutschland im Kosovo und auch in Mazedonien beherzigt.

Selbst mit der Etablierung einer Nachkriegsordnung und einer EU-Beitrittsperspektive wie auf dem Balkan sehen wir, dass auch dort jahrelange militärische Präsenz nicht zur vollkommenen Befriedung und zur stabilen Entwicklung der Region beigetragen hat. Jedes Jahr verlängern wir das KFOR-Mandat. Man kann heute sagen, dass eine Entscheidung für eine Intervention eine Entscheidung mindestens für ein Jahrzehnt militärischer Präsenz ist. Darüber täuschen wir uns mit jährlich befristeten Mandaten des Bundestages hinweg.

Das gilt für Einsätze unter vergleichsweise guten Bedingungen wie auf dem Balkan. In anderen Regionen sieht diese Bilanz noch anders aus.

Der 11-jährige Einsatz in Afghanistan hat gezeigt, wie schwierig eine militärische Intervention in asymmetrischen Konflikten ohne eine konkrete Exit-Strategie und eine Postkonfliktagenda ist. Und das mit dem Einsatz der stärksten Militärmacht der Welt, der NATO, die deutlich über 100 000 Soldatinnen und Soldaten zum Einsatz brachte.

Dies ist kein Absetzen von diesen Entscheidungen. Es war richtig, das verbrecherische Taliban-Regime zu stürzen. Und es ist richtig, den Versuch zu machen, dieses in Jahrzehnten des Krieges geschundene Land so zu stabilisieren, dass die Afghaninnen und Afghanen eine Zukunft ohne Krieg haben.

>Es geht darum, sich über die eigenen Fähigkeiten ehrlich zu machen.

Eine Bundesrepublik, die gerade in einer aufwendigen Bundeswehrreform dabei ist, die Fähigkeit zu entwickeln, dauerhaft 10 000 Soldaten im Auslandseinsatz zu haben, muss sich der Grenzen der eigenen Handlungsfähigkeit sehr genau bewusst sein.

Man kann es auch anders sagen, solange Deutschland mit 4500 Soldatinnen und Soldaten am Hindukusch steht und vor den Küsten Libanons und Somalias kreuzt, sind weitere Einsätze kaum leistbar.

Was man nicht leisten kann, sollte man aber auch besser nicht fordern.

4 Ein präventives Konzept

Wir haben uns jetzt an der militärischen Intervention festgebissen.

Aber, die Schutzverantwortung ist mehr als eine Interventionsdebatte. Die Debatte hierüber wird allzu häufig auf die Frage des militärischen Eingreifens verkürzt.

Viel zu sehr werden die ersten beiden Säulen der Responsibility to Protect, also Prävention und die Anwendung nicht-militärischer Maßnahmen, bei der Frage nach der Schutzverantwortung vernachlässigt. Sie sind zudem unterentwickelt.

Die Verengung auf die Intervention, auf den militärischen Aspekt, wird nicht nur von seinen Gegnern, sondern allzu oft von seinen Verfechterinnen und Verfechtern auf militärische Maßnahmen verengt.

Wir brauchen eine Verschiebung von einer reaktiven hin zu einer präventiven Schutzverantwortung und frühzeitigem Handeln.

Es ist notwendig, den Blick auf tiefer liegende Ursachen schwerster Menschenrechtsverletzungen zu richten, die eine friedliche Entwicklung verhindern.

Schwerste Menschenrechtsverletzungen entstehen vor allem durch Diskriminierung und Marginalisierung verschiedener Nationalitäten, Ethnien und Religionen. Ungerechte Handels- und Rohstoffpolitik sowie Rüstungsexporte der Industriestaaten stellen ein Hindernis für friedliche und nachhaltige Entwicklung dar.

Nur durch kohärente nationale und internationale Anstrengungen in der Außen-, Entwicklungs-, Menschenrechts- und Handelspolitik kann schwersten Menschenrechtsverletzungen wirksam vorgebeugt und die Verkürzung auf die ultima ratio militärischer Intervention vermieden werden.

Hinzu kommen die Möglichkeiten von Kapitel-VI-Mandaten wie politische Missionen, präventive Diplomatie und Vermittlung, die Einsetzung von Sondergesandten und Untersuchungsmissionen. Diese müssen als präventives Instrument stärker ausgeschöpft werden. Gerde hier hat die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union ihre besonderen Stärken.

Hier muss die internationale Gemeinschaft verstärkt ansetzen und das Konzept der Schutzverantwortung weiterentwickeln und stärken.

5 Klare Kriterien zur Schutzverantwortung entwickeln

Es stellt sich vor allem die zentrale Frage, was Responsibility to Protect-Mandate grundsätzlich leisten sollen und wie sie ggf. begrenzt werden müssen. Vorstöße wie der von Brasilien zu einer Responsibility while Protecting für klare Kriterien bei der Durchführung von Mandaten sollten unbedingt aufgegriffen werden.

Wir brauchen klare Leitplanken für die Erteilung und Umsetzung von Mandaten im Rahmen der Schutzverantwortung und mehr multilaterale Koordination.

Noch immer gibt es keine einheitlichen Kriterien, um zu bestimmen, wann Massenverbrechen im Sinne der Schutzverantwortung kurz bevorstehen oder schon eingetreten sind, um ein angemessenes und rechtzeitiges Handeln der internationalen Gemeinschaft zu befördern. Vor allem beim militärischen Eingreifen darf eine Intervention nicht mehr Schaden anrichten als ein Nichthandeln der Staatengemeinschaft (do no harm).

Wir brauchen Eckpunkte für einen einheitlichen Kriterienkatalog, der Beschränkungen und Grenzen von Mandaten und Einsätzen eindeutig regelt. Insbesondere die Mittel sowie Dauer und Beendigung der Einsätze müssen eingegrenzt und bestimmt werden.

Die Schutzverantwortung wird sich langfristig nur dann als
völkerrechtliche Norm etablieren können, wenn glaubhaft darstellbar ist, dass die Herrschaft des Rechts im Rahmen der Vorgaben der UN strikt eingehalten wird.

Auf unserer heutigen Konferenz wollen wir deshalb mit den anwesenden Expertinnen und Experten darüber diskutieren,

Wie man schwersten Menschenrechtsverletzungen effektiver vorbeugen kann

Wie kollektives Handeln der internationalen Staatengemeinschaft gestärkt und nationale Alleingänge zurückgedrängt werden können

Was getan werden muss, um die Schutzverantwortung auf nationaler und europäischer Ebene umzusetzen.

Zum Schluss möchte ich noch auf eine kleine Änderung in unserer Expertenbesetzung hinweisen:

Leider ist der Sonderbeauftragter für die Verhütung von Völkermord, Dr. Francis Deng, aus gesundheitlichen Gründen verhindert.

Ich freue mich aber sehr, dass wir mit Dr. Simon Adams vom Global Centre for the Responsibility to Protect einen ausgewiesenen Experten für unsere Key Note gewinnen konnten.

Im ersten Panel wird nun außerdem Thorsten Benner vom Global Public Policy Institute diskutieren. Vielen Dank, dass Sie gekommen sind.